Hintergrund
Die Finanzmarktkrise, die vielfach mit der Weltwirtschaftskrise der 20iger Jahre verglichen wird, hat weltweit eine Reihe von Schwachstellen im globalen Finanzsystem offengelegt. Die Folgen, die sich aus Risiken des Finanzmarkts für den einzelnen Finanzmarktteilnehmer und die Stabilität der Finanzmärkte ergeben, waren zum großen Teil schwerwiegend.
Als Reaktion darauf wird auf internationaler, europäischer und nationaler Ebene die Notwendigkeit einer stärkeren Regulierung des Finanzmarktsektors diskutiert. Während sich auf internationaler Ebene die G-20 Staaten, der IOSCO und das Forum für Finanzmarktstabilität mit dem Thema beschäftigen, hat auf nationaler Ebene im Jahr 2009 im Finanzmarktausschuss des Bundestages eine Anhörung zu diesem Thema stattgefunden. Auch die europäische Kommission verfolgt das anspruchsvolle Ziel, alle Akteure und Tätigkeiten, die erheblichen Risiken unterliegen, einer angemessenen Regulierung und Aufsicht zu unterwerfen. Der Handel unregulierter Produkte auf dem Finanzmarkt soll nicht mehr möglich sein. Unterstrichen wird die Notwendigkeit einer stärkeren Regulierung des Finanzmarktsektors durch das Europäische Parlament und einer von der europäischen Kommission eingesetzten Expertengruppe „Finanzaufsicht in der EU“.
Teil des ehrgeizigen Kommissionsprogramms zur stärkeren Finanzmarktregulierung ist der im Jahr 2009 veröffentlichte Richtlinienentwurf zu den Managern alternativer Investmentfonds (AIFM-Richtlinie), der in seiner endgültigen Fassung am 11. November 2010 im europäischen Parlament verabschiedet wurde. Die Kommission verfolgt damit das Ziel, einen umfassenden regulatorischen Rahmen für alternative Investmentfonds auf europäischer Ebene zu schaffen und eine effektive Aufsicht sicherzustellen. Der Anwendungsbereich der Richtlinie ist weit konzipiert und umfasst alle Fonds, die nicht bereits einem regulatorischen Rahmen unterliegen. Dazu zählen beispielsweise Hedgefonds, Private Equity Fonds, Immobilienfonds, Rohstofffonds, Infrastrukturfonds und andere Arten institutioneller Fonds. Reguliert wird nicht der Fonds selber, sondern die juristischen Personen, die mit der Verwaltung, Administration und dem Vertrieb solcher Anlageprodukte betraut sind.
Der Richtlinienentwurf hatte in der Branche und in Regierungen einiger Mitgliedstaaten viel Aufsehen erregt und zu heftigen Diskussionen geführt. Trat der Ruf nach einer Regulierung von bisher unregulierten Anlageprodukten zwar überwiegend auf Verständnis, wurde jedoch vielfach kritisiert, dass der Richtlinienentwurf den Versuch unternähme, alle Anlageprodukte dem gleichen Regulierungsrahmen zu unterwerfen. Sachgerechte Differenzierungen würden entgegen den Erläuterungen zu der Begründung des Richtlinienentwurfs in dem Richtlinientext nicht vorgenommen. Das führe dazu, dass Fonds Regulierungszwängen unterworfen und die damit verbundenen Kosten aufgebürdet werden, ohne dass es zu sachgerechten Ergebnissen komme. Es würden Produkte - wie z.B. Immobilienfonds oder Private Equity Fonds - von dem Richtlinienentwurf erfasst, die offensichtlich nicht die Finanzmarktkrise ausgelöst haben. Auch in den europäischen Regierungskreisen waren die Reaktionen konträr. In einigen Mitgliedsländern herrschte die Sorge, dass die Regulierungsvorschriften und die damit verbundenen Kosten zu einer Abwanderung der dort ansässigen Fonds und deren Manager führen würden. So etablierte sich beispielsweise die Schweiz in vielen Fällen als interessanter Standort.
Verbände, Berater und auch institutionelle Einrichtungen hatten sich zu dem Richtlinienentwurf öffentlich geäußert. Es lagen Stellungnahmen nationaler Verbände, europäischer Zusammenschlüsse und europäischer Institutionen vor. Dazu gehörten bspw. der VGF (Verband geschlossener Fonds), der BAI (Bundesverband alternativer Investmentfonds), die EVCA (European Venture Capital Association) oder die EZB (Europäische Zentralbank).
Dem Richtlinienentwurf aus April 2009 folgten zahlreiche Kompromissvorschläge unter verschiedenen Ratspräsidentschaften und Positionspapiere des Wirtschafts- und Währungsausschusses des Europäischen Parlaments (ECON), bevor am 11. November 2010 der endgültige Richtlinientext im europäischen Parlament verabschiedet wurde. Nach Zustimmung des europäischen Rats und Veröffentlichung im europäischen Amtsblatt haben die nationalen Gesetzgeber zwei Jahre Zeit, die Regelungen in nationales Recht umzusetzen. Die Richtlinie sieht an vielen Stellen eine Konkretisierung der Vorschriften im Rahmen von Durchführungsbestimmungen vor. Die neue EU-Wertpapieraufsicht ESMA wurde bereits aufgefordert, diese so genannten Level 2 Maßnahmen zu erarbeiten. Die erste Konsultation der Marktteilnehmer wurde am 14. Januar 2011 beendet. Bis zum 16. September 2011 hat die ESMA nunmehr Zeit, der Kommission ihre Vorschläge zu den Durchführungsbestimmungen vorzustellen. Diese Frist wurde um zwei Monate verlängert.